大三本憲：公民投票之侷限及其隱憂

這是關於公民投票的一份報告中，我所撰寫的部分



公民投票之侷限及其隱憂



專業知識問題



一件事情的權衡輕重，可能關係到很多複雜的專業知識背景。對於社會大眾而言，可能並不具有這樣的專業知識，並且由於相關內容的複雜程度相當高，就算提供大眾平衡的資訊，大眾可能無法在短時間內去暸解這些背景，甚至是不願付出心力去理解這些資訊。結果，在選擇過程只能憑著直覺的喜好而不假思索。這樣的情形下做出的決策，除了形式上擁有了大眾的認可之外，似乎太過粗糙，所以在正當性上似乎也難以讓人信服。基於這樣的理由，有人認為公民投票是讓不具專業的人來做專業的決策，做出來的決策可能與該專業不符。



當然，有另一種狀況存在。所謂專家可能宥於專業，而該專業內容的假設前提根本是違背公眾利益。在這樣的情況下，專家的看法也並沒有比較具正當性。



多數暴力問題



哲學家提出過這樣的問題：「當犧牲一個無辜的人能換得大多數人的利益時，這一個人應該犧牲嗎？」從利益導向來看，這個人該犧牲；但是從倫理上或社會正義的觀點來看，犧牲這個人是不道德，不符合正義的。



當一個議題被付諸公民投票時，而在制度上此投票又必然成為政策方向時，也就代表該議題未來處理方向將以多數人的選擇為方向，而少數人與之相左的意見則被拋棄。也就是說，少數人的權益可能被多數人的決定給犧牲掉。在公民投票的架構下，少數群體的權利無法受到保障，而這又與社會正義互相違背，這就形成了多數暴力的狀況。這樣的情況，顯然是不符合道德和正義的標準，所以公民投票可能造成不道德又不正義的狀況。於是有人認為，代議制比直接民主的公民投票制度，對於少數群體的權益更有保障。



公共利益問題



在大多數沒有特殊背景的情況下，人們會依照其自身利益來做選擇。而當多數人依照其利益做出了選擇，所做出的選擇可能的確是符合多數人的利益，但是不見得符合所謂公共利益、社會福址，也就是所謂「總體並不等於個體的集合」。讓大多數個體都感到滿意的狀況，可能對全體而言並不是一個好的狀況。比如說像是經濟發展與自然資源或人文資源維護發生衝突的情況，便是一個例子。



不過在代議制度下，代議士們所做出的決定也有可能是基於他自身的利益，或是與他相關的人物或團體的利益，甚至是他個人所擁有的意識形態的利益。最後一項也許是符應了將他選出來的「民意」，但是就前面兩項而言，尤其是第一項，民眾將代議士選出來，並不是為了代議士的利益。在這種狀況下，符合更大多數人的利益的公投，似乎就略勝一籌。



議題設定問題



公投的結果是以大多數人的看法為決策，然而大多數人的看法是怎麼產生的？這就牽涉到議題設定的過程。在媒體發達的現代社會裡，人們應該想些什麼問題，很大的因素是受到媒體所形塑。當媒體影響了人們應該想些什麼，就同時影響到人們的思考模式，也就是在形成個人觀點之前的意識路徑。當路徑決定了，目的地大概也就相去不遠。



在認識到媒體的影響力之後，我們可以得到這樣的推論：操弄了媒體，就可以影響大眾的意識。所以，大多數人的看法，可能根本上是被有計劃地形塑出來的，這樣算不算大眾的看法？實際上，大眾可能會在觀點形成的過程中，訢諸媒體、政治團體、甚至親朋好友的說法，所以，它是可以被有計劃地改變的過程。



於是乎有人提出主張，認為應結合審議式民主的一些特點，在公投期間擴張公共論壇的部分，務必使人民針對公投議題做更廣泛而深入的討論，而不要讓所謂直接民主只是單純的投票多數決。光是公民投票本身，對於是否能直接引起公共參與的提高，似乎沒有強而有力的證明，所以勢必要有些配套的制度。



題目命定問題



公民投票的題目命定方式，也可能改變投票的結果，歷史上不汎這樣的例子。由於投票題目及選項的設定，誘使投票產生某種特定的結果，而在投票完之後眾人才恍然大悟地指稱該投票結果並不是他們所認可的，但是由於「主權在民」，公民的決定具有最高的位階，反而變成不可被挑戰的。



不過對於這樣的問題，在世界各地愈來愈多的公民投票經驗後，比較多人會意識到這樣的情況，當情況發生時也就比較容易被察覺了。



獨裁合理化問題



在現代的國家觀裡，由於國家的權利是人民所賦予，所以人民所做的決定階層上擁有最高的正當性。但是，做為一個直接民主手段的公民投票，並不必然意味著民主。有些時候，雖然名義上是公民投票，但實行上公民在投票過程中是受到壓力的。這常常是極權國家為了合理化其作為的一種手段，比如說1938年德國與奧地利合併的公民投票即是一例。



責任歸屬問題



在權力制衡的設計裡面，存在著誰對誰負責的設計。而公民投票的結果，應該要對誰負責？理論上，公民投票的結果，必然是對公民本身負責。然而，當公民投票成為解決政治疆局，或是正當化政府決策的手段時，若是實行之後使人失望，那麼該是誰的責任？可以把責任歸咎到特定個人或是政治團體上嗎？如果不行的話，這也就是說，公民投票本身可能成為一種規避責任的方式，讓最後公民們只得自己承受公民投票決定事項所造成的結果。



成為體制的困難



公民投票是直接民主的一種實踐方式，而直接民主是相對於代議政治的一種模式。公民投票能不能取代代議政治呢？每一次的公民投票都要消耗相當數量的社會成本，如果將它當做是常態的制度，會造成社會成本的浪費。另外，雖然公民投票會激發民眾的政治參與，但是過多的公民投票，也會消耗民眾的政治參與熱度。也就是說，藉由公民投票來提升民眾的政治參與，會有飽和的狀況發生。所以就務實面而言，公民投票尚無法取代現下大多數國家所採行的代議制度。





台灣現行公民投票之施行方式及其限制



根據二零零六年五月三十日修正的公民投票法，我們的全國性公民投票適用範圍包括：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。四、憲法修正案之複決。而地區性的公民投票適用範圍包括：一、地方自治法規之複決。二、地方自治法規立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或複決。另外，像預算、租稅、投資、薪俸及人事等事項，不可以做為公民投票的提案。



公民提案要先有前一次選舉選舉人總數千分之五的人來發起，地區性的就是縣、市長選舉，全國性的就是總統選舉。在把提案的主文(100字內)和理由書(1500字內)送到全國或地方的公民投票審議單位，並審查通過之後，開始進行連署。要在半年之內，達成前一次選舉選舉人總數的百分之五人數的連署，該公民投票案才成案。



而立法院針對重大政策，認為有進行公民投票必要者，須具主文、理由書，經立法院院會通過，交由中央選舉委員會辦理。而當國家遭受外力威脅，致主權有改變之虞，總統得經行政院會決議，就攸關國家安全之事項，交付公民投票。



投票採不計名投票，舉辦公民投票之經費由中央政府及各地方政府編列預算。投票結果必須要有投票人總數一半以上，且其中要有百分之五十的人同意，投票才算通過，其它狀況都算是否決。遭到否決的案子，三年內不得就相同事項重新提出公民投票的申請；若為重大公共政施的案子，則八年內不得重新提案。



References：

Maija Setala《公民投票與民主政府》譯者：廖揆祥 陳永芳 鄧若玲 韋伯文化2003
中華民國立法院《公民投票法》 (民國95年05月30日修正)
https://ceiba.ntu.edu.tw/course/0546f5/reading/referendum2006.doc
林國明 陳東升《公民投票與審議民主》
http://www.taiwanthinktank.org/ttt/attachment/article_111_attach1.doc
王茗翎 邱子翎《1938年希特勒合併奧國舉行公民投票》
http://www.education.ntu.edu.tw/school/civics/doc/%A4%BD%A5%C1%A7%EB%B2%BC/193\8%A6~%BCw%B6%F8%A6X%A8%D6%A4%A7%A4%BD%A5%C1%A7%EB%B2%BC.doc